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互聯網新聞監管重在組織類媒體

2017年06月21日 09:28 來源: 網絡傳播雜志

(本刊資料圖)

  2017年5月2日,國家互聯網信息辦公室發布《互聯網新聞信息服務管理規定》(以下簡稱《規定》),對參與互聯網新聞信息服務的各方,包括作為主管機關的國家互聯網信息辦公室及地方互聯網信息辦公室的職責,對從事互聯網新聞信息服務的經營主體的資格條件、市場準入條件,對互聯網新聞信息服務過程中服務提供者應當履行的一系列義務,比如不斷完善平臺責任,不斷強化信息、新聞、用戶信息等方面的安全義務以及國家和地方互聯網信息辦公室的監管職責、對違法情況的處罰等,都作出了較有針對性的規定。

  互聯網新聞信息服務許可針對的是組織化機構

  《規定》發布之后,有人根據《規定》第五條的內容,得出《規定》實施之后,個人使用的微信公號、個人博客、微博客等,都不能夠再轉發新聞或發表新聞評論,或者要從事類似行為,就必須經過國家或地方互聯網信息辦公室許可。有人甚至認為,個人通過互聯網站、應用程序、論壇發表文章時,都不能觸碰任何與《規定》第二條所定義的有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務以及有關社會突發事件的報道和評論,要發表的話,也需要先申請才能為之。不過,這種理解是片面的,沒有理解《規定》的原則精神。

  按照這個理解,《規定》會影響到大量個體在互聯網上轉發新聞、發表評論、組織話題討論的權利,再加上其對新聞機構、互聯網平臺的新聞供給行為的嚴格限制,就很容易讓人產生這樣的想法,即《規定》將嚴重影響互聯網新聞信息的供給數量和供給質量,損害整個互聯網言論生態,甚至侵害互聯網用戶依據《憲法》第35條享有的言論自由權。

  但需要指出的是,《規定》并非直接針對使用互聯網的廣大個人用戶,而是針對組織類或機構類的媒體及其他商業組織,如傳統意義上的報紙、電臺、電視臺等專業的新聞制作、傳播等新聞機構,也包括互聯網平臺服務提供商,像騰訊的微信、新浪的微博等。只有這些組織化、機構化的組織,才屬于互聯網新聞許可制度要求的需要接受監管的直接對象。

  根據《規定》,需要取得許可的公眾賬號包括三種情形:一是專門從事互聯網新聞信息服務的網站開設公眾賬號用于提供新聞信息服務的,要取得許可;二是新聞單位通過開設公眾賬號用于提供新聞信息服務的,要取得許可;三是法人主體開設公眾賬號用于提供新聞信息服務的,要取得許可。不屬于這三類的大量公民個人開設的賬號,即便是發表時政方面的評論,其公號的存在和其賬戶的使用,都不需要經過國家互聯網信息辦公室和地方互聯網信息辦公室的許可。

  得出這個結論并不難,只要把《規定》的其他條款結合第五條來理解就可以了。《規定》第五條規定,通過互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等形式向社會公眾提供互聯網新聞信息服務,應當取得互聯網新聞信息服務許可。如果僅僅閱讀這一條的規定,很容易得出《規定》也對個人用戶的網絡新聞轉發、評論行為提出了許可要求,即《規定》生效后,互聯網的新聞傳播活動,如果沒有經過許可申請程序,會陷入普遍的違法境地。但接著往下看第六條和第十條的內容,就會發現,申請從事新聞信息服務的許可要求,直接針對的是組織化、機構化的媒體,而不是個體。因為個體根本不可能具備第六條所要求的那些條件。或者說,從事新聞采編發布、轉發和平臺發布,只能是法人,不可能是個體。這是《規定》的本意,也是我國對新聞進行監管的一貫思路和做法。

  許可制度是保證新聞秩序的前提

  在現代社會,由政府代表人民或社會,依據特定的法律,對從事公共事業,尤其是對國計民生具有重要影響并且在資源上具有一定稀缺性的新聞業實行許可制度,即由政府通過特定的程序來分配相關的經營機會、社會資源,約束相關的從業者,設法使之滿足公眾的需要、便利和公共利益,是許多國家采用的較為通行的做法。

  從法律角度來講,許可有民法意義上的許可和行政法意義上的許可。民法意義上的許可限于公民個人對自己私權利的處分,顯然不屬于這里所講的許可。這里所講的許可,應當是公權力機構,比如在本《規定》當中,就是互聯網新聞信息服務的主管機關,即國家互聯網信息辦公室實施的許可行為。被許可或需要在從事新聞服務活動過程中履行許可手續的,也是前面提到的幾類機構。

  按照一般的理解,新聞是正在發生的事件。新聞本身具有客觀性、真實性,但對新聞源的選取、對新聞事件的報道等,需要嚴格遵守國家法律的相關規定。包括寫在法律當中的顯性規定,也包括需要媒體從業人員必須遵守的政治紀律和道德、倫理方面的要求。

  新聞的復雜性以及其在社會各項事務和管理任務的完成和政府所倡導的基本價值觀的形成過程中所具有的不可替代的作用,導致政府需要對新聞的采編、發布以及轉發等進行入門管理,也就是許可管理,以確保新聞機構和新聞從業人員能夠按照國家法律的相關要求從事各項新聞活動,并最終形成健康向上的新聞輿論生態。

  需要指出的是,獲得了許可或享有了從事互聯網新聞活動的資格,并不是可以想干什么就干什么。新聞采編、發布、轉發和其他方面的服務,仍然需要遵守法律的其他方面的規定,比如尊重被采訪者的人格、不得泄露國家機密等。在對刑事、民事等庭審案件進行報道的時候,不得進行報道的案件就不能進行報道。不僅如此,《規定》對新聞機構及其從業人員還有原則上或指導思想方面的要求,按照《規定》第三條的要求,對于廣大的互聯網新聞工作者來說,還需要講政治、講倫理道德,主動維護國家利益和公共利益。

  我國和許多國家一樣,在對公共服務業,尤其是對公眾提供新聞服務的主體進行監管時,為防止其片面追求商業利益,對社會、對個體造成損害,會對其從事該類業務的資質進行嚴格把關,這便是通常意義上的許可制度。新聞業,尤其是廣播、電視等行業涉及公共電波使用、公共頻道的使用,需要政府嚴格把關,一是通過一定程序把它交給政府或民眾放心的主體來經營,二是嚴格通過過程監管和結果導向性監管,比如到期是否再續延許可等手段,確保主體守法經營,為公眾提供更好的服務。

  即使是在西方國家,比如美國,開辦電臺、電視臺這類從事信息生產、制作和發布的企業,都需要獲得聯邦政府的許可。聯邦政府會根據事先設定的程序,對申請者的資質進行嚴格審查,最后把這些資源分配給最能滿足需要的企業。這些獲得許可的企業在經營的過程中,如果能夠滿足法律的要求,當地人基本上滿意,則可繼續擁有經營電臺、電視臺的權利,否則就會在許可到期之后喪失使用這些公共資源的權利。

  《規定》要求提供互聯網新聞信息服務的三類機構滿足事先設定的許可要求,機構的從業人員,比如新聞采編人員要獲得從事這類行業的資格,并且以一定的期限,比如3年作為考核是否繼續允許其從事該類業務的基本條件。這是國家對機構化、組織化的新聞機構采用的管理辦法,是確保互聯網新聞機構和從業人員遵紀守法、實現網絡輿論生態向良性化發展的制度保障。

  需要充分尊重個體權利和自由

  通過憲法性法律確保個體享有言論自由,沒有法律明文規定、非依法律規定的程序不得限制、剝奪個體享有的這一基本權利和自由,并通過部門法落實相關的規定,是西方資本主義國家在由傳統社會向現代社會轉型過程中確立的一項基本原則。第二次世界大戰之后,這一原則除了變成一系列國際人權公約中的內容,保障和促進個體享有言論自由,也寫進了我國及許多社會主義國家、發展中國家的憲法性法律當中。

  我國《憲法》第三十五條規定,中華人民共和國公民享有言論自由。政府不僅有義務通過舉辦教育、促進公共事業發展,尤其是與言論自由有關的事業的發展,來確保公民更好地、更充分地享有和行使言論自由的權利,司法機關還通過司法判決的方式,承認和保護公民享有言論自由,設定言論自由的邊界,為公民理性地行使言論自由的權利并確立言論自由的邊界,提供司法標準。

  世界及地區性人權條約以及許多國家的憲法性法律承認和保障個體享有言論自由,表明文明世界對這一原則的普遍認可。從大量的學術著作和涉及言論自由保護的司法判決來看,言論自由有促進真理探討、促進個體人格成長的作用。而在現代社會,個體享有表達自由,是民主政治賴以存在和發揮作用的基礎,因為民主制度的運作離不開見多識廣的選民、充滿活力的公共討論以及通過自由的言論對官員的權力行使過程進行監督。

  對公民個體來講,由于表達意見、參與公共事務是個體享有的基本權利,各國一般遵循的基本原則是,除了在法律中列明一般的要求,比如我國法律、行政法規里通常能看到的“九不準”內容限定,一般不對個體在要表達什么或不表達什么進行事先限制,即不對個體的言論進行像對企業那樣的“事先審查”,只對個別違法者進行事后的民事、刑事和行政法方面的處罰。從這個角度來講,《規定》不會,也不可能對通過互聯網各種平臺、各種基礎應用軟件而享受和行使《憲法》第三十五條規定的公民個人行為設置行政許可。

  也可以說,《規定》要求組織化媒體、互聯網平臺在新聞服務提供過程中接受許可制度的約束,是出于對其準入資格、經營活動的約束,是在互聯網新聞信息監管方面負有專門職責的國家互聯網信息辦公室行使監管職權的具體體現,也是對于組織化媒體、互聯網平臺帶有商業訴求的經營活動的約束。同時,《規定》作為法律效力低于一般行政法規的規范性文件,無權以許可的方式,直接限制個體依據最高位階的憲法而享有基本的權利。(王四新:中國傳媒大學教授、網絡法與知識產權研究中心主任;王文巖:中國傳媒大學傳播學專業博士研究生)

    【鏈接】《互聯網新聞信息服務管理規定》看點解讀

  規定:互聯網新聞信息服務提供者應當設立總編輯,總編輯對互聯網新聞信息內容負總責。總編輯人選應當具有相關從業經驗,符合相關條件,并報國家或省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室備案。 中國人民大學新聞學院教授 宋建武:

  互聯網新聞信息應當由專業人員“把關”。伴隨網絡直播等新傳播業態的出現,加強內部制度建設可以保證出現問題后及時有效地處置。互聯網新聞信息的傳播還須做到依法“把關”,并且依法納入流程管理的軌道,建立互聯網新聞信息服務網絡信用檔案以及失信黑名單制度、約談制度等內容把控方式都將逐漸走向常態化。

  規定:互聯網新聞信息服務提供者應用新技術、調整增設具有新聞輿論屬性或社會動員能力的應用功能,應當報國家或省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室進行互聯網新聞信息服務安全評估。

  騰訊研究院副秘書長、博士后 楊樂:

  這是新增規定,對應用新技術、具有新聞輿論或社會動員能力的新功能,應當報網信部門進行安全評估。但值得注意的是,這里的立法措辭,對安全評估的界定并不是“事前的、強制性的行政許可”屬性,更類似于事中、事后的監管手段。與工信部正在進行的《互聯網新業務安全評估管理辦法》(征求意見稿)立法思路一致,對實際業務操作影響較為緩和。

  規定:互聯網新聞信息服務提供者為用戶提供互聯網新聞信息傳播平臺服務,應當按照《中華人民共和國網絡安全法》的規定,要求用戶提供真實身份信息。用戶不提供真實身份信息的,互聯網新聞信息服務提供者不得為其提供相關服務。互聯網新聞信息服務提供者對用戶身份信息和日志信息負有保密的義務,不得泄露、篡改、毀損,不得出售或非法向他人提供。

  中國社會科學院國家文化安全與意識形態建設研究中心特邀研究員 千鈞客:

  新版《規定》特別強調了公民隱私保護,一方面落實實名制,明確互聯網新聞信息服務提供者對不提供真實身份信息的用戶,不得為其提供相關服務;另一方面明確責任制,明確互聯網新聞信息服務提供者對用戶身份信息和日志信息負有保密任務,不得泄露、篡改、毀損,不得出售或非法向他人提供。這兩方面規定,為公民隱私保護筑牢了防火墻。

  規定:互聯網新聞信息服務提供者的采編業務和經營業務應當分開,非公有資本不得介入互聯網新聞信息采編業務。

  中國政法大學傳播法研究中心副主任 朱巍:

  現實中存在一種情況,在互聯網新聞機構中,可能有經營業務的壓力,一些采編業務和經營、廣告的業務沒有分開,不利于新聞報道的嚴肅性,所以在法規中強調“分開”是一大看點。

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